EL TÉRMINO DE DOS MESES Y LA ADMISIBILIDAD DE LA DEMANDA CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA DE PLENA JURISDICCIÓN EN PANAMÁ

Presentación oportuna, demanda defectuosa y estrategia procesal frente a la no admisión

Por Magíster Jorge Dimitrios Gianareas T.

Abogado — Idoneidad No. 11899

Maestrías en Derecho Penal y Derecho de Negocios

I. Planteamiento del problema

En la jurisdicción contencioso-administrativa panameña, una de las confusiones procesales más delicadas consiste en creer que la presentación de una demanda dentro del término legal equivale, por sí sola, a la apertura regular del proceso.

Esa idea es incompleta.

La presentación oportuna de la demanda y su admisión son momentos jurídicamente distintos. La primera se relaciona con la conservación temporal de la acción; la segunda, con el cumplimiento de los presupuestos formales y procesales exigidos para que la Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo y Laboral de la Corte Suprema de Justicia le dé curso.

En otras palabras: una demanda puede haber sido presentada dentro del término de dos meses y, aun así, enfrentar una objeción de admisibilidad.

La consecuencia práctica es enorme. Si el abogado confunde ambos planos, puede cometer un error grave: abandonar una demanda presentada en tiempo y pretender sustituirla por otra cuando el término ya venció.

II. El término de dos meses en la acción de plena jurisdicción

La acción contencioso-administrativa de plena jurisdicción tiene por objeto obtener la reparación de un derecho subjetivo lesionado por un acto, hecho, operación administrativa o actuación imputable a la Administración.

El artículo 42-B de la Ley 135 de 1943 establece que la acción encaminada a obtener reparación por lesión de derechos subjetivos prescribe, salvo disposición legal en contrario, al cabo de dos meses, contados desde la publicación, notificación o ejecución del acto, o desde la realización del hecho u operación administrativa que causa la demanda.

En la práctica, cuando se trata de un acto administrativo individual, el punto de partida suele estar vinculado con la notificación del acto que agota la vía gubernativa. Si la notificación se hace por edicto, debe examinarse cuidadosamente la fecha de fijación, la fecha de desfijación y la constancia respectiva.

Ese cómputo no es un asunto menor. En materia contencioso-administrativa, la oportunidad de la acción constituye un presupuesto de admisibilidad que la Sala puede examinar desde el inicio.

Por ello, la demanda debe presentarse dentro del término legal. Pero la presentación dentro del término no agota el análisis.

III. Presentación oportuna y admisión: dos planos distintos

La presentación de la demanda permite acreditar que la parte acudió a la jurisdicción dentro del plazo legal.

La admisión, en cambio, exige que la demanda reúna los requisitos formales y procesales necesarios para que pueda ser tramitada.

La Sala puede examinar, entre otros aspectos:

competencia;
legitimación activa;
agotamiento de la vía gubernativa;
oportunidad de la acción;
identificación de los actos acusados;
copia autenticada del acto impugnado;
constancia de notificación;
poder;
designación de partes;
hechos u omisiones fundamentales;
disposiciones legales infringidas;
concepto de la violación;
pretensión de nulidad;
pretensión de restablecimiento del derecho;
documentos acompañados;
requisitos especiales aplicables al caso.

De allí surge la primera regla estratégica:

Presentar dentro del término salva la oportunidad de la acción solo si la demanda puede sostenerse procesalmente frente al examen de admisibilidad.

IV. El artículo 50 de la Ley 135 de 1943: la advertencia procesal

El artículo 50 de la Ley 135 de 1943 contiene una regla severa:

No se dará curso a la demanda que carezca de alguna de las formalidades exigidas, y su presentación no interrumpe los términos señalados para la prescripción de la acción.

Esta norma impide tratar la presentación de cualquier escrito como una garantía automática de conservación del término.

Su lógica es clara: la jurisdicción no está obligada a tramitar una demanda que carece de los requisitos mínimos exigidos por la ley. Pero su efecto práctico puede ser duro: si la demanda es considerada defectuosa y el término de dos meses vence, la parte puede quedar sin margen para presentar otra demanda.

Por eso el artículo 50 obliga al litigante a trabajar con precisión desde el primer escrito.

No basta con presentar rápido.

Hay que presentar bien.

V. El artículo 51 y la corrección de defectos

El artículo 51 de la Ley 135 de 1943 dispone que, en la resolución que niega la admisión de una demanda, deben expresarse los defectos que tenga y ordenarse su devolución al interesado para que los corrija.

Esta disposición permite comprender que la no admisión no siempre equivale, en términos prácticos, a la muerte inmediata del proceso. La resolución debe indicar qué defectos fueron observados, y la parte debe evaluar si puede corregirlos, si corresponde recurrir, o si debe hacer ambas cosas según la naturaleza del defecto.

Aquí aparece la segunda regla estratégica:

Si la demanda fue presentada dentro del término, la reacción frente a una objeción de admisibilidad debe dirigirse a preservar esa presentación, no a abandonarla.

El problema no es meramente formal. Si el término ya venció, presentar una demanda nueva puede ser mucho más riesgoso que defender la demanda original.

VI. La demanda defectuosa y el riesgo de caducidad

El punto más delicado surge cuando la Sala considera que la demanda carece de formalidades esenciales.

En ese escenario, el litigante debe distinguir entre:

defectos formales corregibles;
defectos sustanciales;
errores que afectan la oportunidad de la acción;
errores que afectan el agotamiento de la vía gubernativa;
errores que afectan la pretensión misma.

No todos los defectos tienen la misma gravedad.

Una omisión documental puede ser subsanable. Una falta de claridad en la cadena de actos administrativos puede requerir precisión. Pero una demanda presentada fuera de término, o una demanda que no individualiza correctamente el acto acusado, puede enfrentar un obstáculo mucho más serio.

El error más peligroso es creer que siempre se puede corregir mediante una nueva presentación. Si el plazo de dos meses ya expiró, una segunda demanda puede ser rechazada por extemporánea.

VII. Cadena de actos administrativos y agotamiento de la vía gubernativa

En plena jurisdicción, la identificación de los actos administrativos acusados es crucial.

Con frecuencia no existe un solo acto aislado. Puede haber:

acto originario;
acto sancionador;
resolución que decide reconsideración;
resolución que decide apelación;
acto confirmatorio;
acto que declara agotada la vía gubernativa;
edicto o constancia de notificación.

La demanda debe explicar con precisión qué acto se impugna, cuál modificó, cuál confirmó y cuál agotó la vía gubernativa.

Esta técnica es indispensable porque la Sala debe poder verificar dos cosas:

que la vía gubernativa fue debidamente agotada;
que la demanda fue presentada dentro del término contado desde el acto procedente.

Si la cadena se presenta de forma confusa, la admisibilidad puede quedar comprometida.

VIII. La plena jurisdicción exige restablecimiento del derecho

Otro error frecuente consiste en redactar la demanda como si fuera una simple acción de nulidad.

La plena jurisdicción exige algo más.

No basta pedir que el acto sea declarado ilegal. Debe indicarse el derecho subjetivo lesionado y solicitarse su restablecimiento.

Por ejemplo, según la naturaleza del caso, la demanda puede pedir:

que se declare la nulidad del acto originario;
que se declare la nulidad del acto modificatorio o confirmatorio;
que se deje sin efecto la consecuencia patrimonial;
que se declare que la parte demandante no está obligada a cumplir determinada prestación;
que se adopten declaraciones restitutorias subsidiarias.

La omisión del restablecimiento del derecho puede convertir una demanda de plena jurisdicción en un escrito incompleto.

IX. La consignación previa y el acceso a la justicia

Uno de los debates más sensibles en materia de admisibilidad surge cuando el acto impugnado contiene una obligación pecuniaria elevada.

El artículo 49 de la Ley 135 de 1943 ha sido tradicionalmente relacionado con la exigencia de consignación en determinados supuestos de impuestos o créditos liquidados a favor del Tesoro Público.

Sin embargo, cuando lo discutido es una sanción administrativa cuya legalidad constituye precisamente el objeto del proceso, el análisis no puede ser puramente mecánico.

Debe distinguirse entre:

obligación tributaria;
crédito fiscal líquido;
tasa o contribución;
multa administrativa;
sanción pecuniaria discutida;
acto cuya legalidad aún no ha sido controlada judicialmente.

Exigir el depósito íntegro de una multa elevada como condición previa para acceder al juez puede producir una tensión evidente con el debido proceso, la tutela judicial efectiva y el acceso a la jurisdicción.

El argumento no consiste en negar toda eficacia a la Administración. Consiste en evitar que la discusión judicial sobre la legalidad de una sanción quede reservada únicamente a quien puede pagar primero.

En estos casos, la demanda debe anticipar el problema, explicar la naturaleza sancionatoria de la obligación y razonar por qué la exigencia de consignación no debe convertirse en una barrera desproporcionada de acceso al control judicial.

X. Escenarios frente a la no admisión

Si la Sala dicta una resolución de no admisión, la respuesta debe ser técnica, inmediata y ordenada.

1. Defecto formal

Si la causal se refiere a copias, certificaciones, anexos, datos de representación o documentos subsanables, debe corregirse dentro del cauce procesal indicado.

2. Extemporaneidad

Si la Sala considera que la demanda fue presentada fuera de término, la defensa debe concentrarse en el cómputo:

acto que agotó la vía;
fecha de notificación;
fecha de desfijación del edicto, si aplica;
fecha de presentación;
sello de recibido.

3. Falta de agotamiento

Si el problema es el agotamiento de la vía gubernativa, debe acreditarse la cadena administrativa completa y el acto que cerró la vía.

4. Acto mal identificado

Si la Sala observa imprecisión en los actos acusados, debe aclararse la relación entre acto originario, actos modificatorios, actos confirmatorios y acto de agotamiento.

5. Falta de restablecimiento

Si la demanda no formula adecuadamente la reparación solicitada, debe precisarse el derecho lesionado y la consecuencia restitutoria.

6. Consignación

Si el obstáculo es la consignación, debe plantearse el debate sobre naturaleza de la obligación, acceso a la justicia, proporcionalidad y control judicial de la sanción.

XI. Checklist estratégico

Ante una no admisión, el abogado debe actuar con método:

Obtener copia íntegra de la resolución.
Identificar la causal exacta.
Clasificar el defecto como formal, sustancial o temporal.
Verificar si la resolución permite corrección.
Calcular el término disponible para actuar.
Preparar la subsanación o el recurso correspondiente.
Defender la fecha original de presentación.
Evitar una demanda nueva si el plazo ya venció.
Preservar el expediente original.
Construir el argumento de admisibilidad sin descuidar el fondo.

XII. La regla de oro

La regla estratégica puede formularse así:

La demanda presentada dentro del término debe defenderse, corregirse o recurrirse; no abandonarse.

Esto no significa que toda demanda presentada en tiempo deba admitirse. Significa que, cuando existe una presentación oportuna, el litigante debe intentar preservar ese punto de apoyo procesal.

La fecha de presentación es un dato estratégico. Si se pierde esa referencia y se intenta comenzar de nuevo fuera del término, el problema de admisibilidad puede transformarse en una pérdida definitiva de la acción.

Primero se pelea la puerta de entrada.

Después se pelea el fondo.

XIII. Conclusión

En la acción contencioso-administrativa de plena jurisdicción, el término de dos meses no es una formalidad secundaria. Es una puerta estrecha de acceso a la jurisdicción.

Pero superar esa puerta temporal no equivale a ganar la admisión.

La admisibilidad exige técnica procesal: actos bien identificados, agotamiento probado, pretensiones claras, restablecimiento del derecho, documentos suficientes y una estrategia frente a eventuales objeciones.

Cuando aparece una resolución de no admisión, el litigante no debe reaccionar con improvisación. Debe leer la causal, clasificar el defecto, corregir o recurrir según corresponda, y defender la demanda presentada dentro del término.