CÓMO PRESENTAR UNA DEMANDA CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA DE PLENA JURISDICCIÓN EN PANAMÁ
Guía práctica de admisibilidad, estructura, pretensiones y errores que pueden hacer fracasar una buena demanda
Una demanda contencioso-administrativa puede contener un argumento jurídico extraordinario y, aun así, no llegar nunca a ser examinado por la Sala Tercera.
Ese es uno de los aspectos más importantes —y a veces menos comprendidos— de la jurisdicción contencioso-administrativa panameña.
Antes de preguntarse si la Administración interpretó incorrectamente una ley, incurrió en desviación de poder, aplicó indebidamente una norma o emitió un acto insuficientemente motivado, existe una pregunta anterior:
¿La demanda está correctamente construida para superar el examen de admisibilidad?
En la acción contencioso-administrativa de plena jurisdicción, la técnica procesal no constituye una formalidad secundaria. Forma parte de la estrategia de litigación.
El acto acusado, el agotamiento de la vía gubernativa, la legitimación, el término para demandar, las copias autenticadas, las pretensiones, el restablecimiento del derecho, la identificación de las normas infringidas y el concepto de violación deben funcionar conjuntamente.
Un error en cualquiera de estos elementos puede impedir que el tribunal llegue a estudiar el verdadero problema jurídico.
1. ¿QUÉ ES LA ACCIÓN DE PLENA JURISDICCIÓN?
La acción contencioso-administrativa de plena jurisdicción constituye el mecanismo judicial mediante el cual una persona directamente afectada por un acto administrativo de carácter individual, particular o subjetivo solicita a la jurisdicción contencioso-administrativa:
- que se declare ilegal el acto administrativo;
- que se restablezca el derecho subjetivo lesionado; y
- cuando jurídicamente corresponda, que se produzcan las consecuencias necesarias para reparar esa lesión.
Esta característica permite distinguirla de la acción de nulidad.
En términos sencillos:
Acción de nulidad
persigue fundamentalmente la protección objetiva del ordenamiento jurídico frente a un acto de carácter general, impersonal u objetivo.
Acción de plena jurisdicción
busca reparar una lesión concreta producida a una persona determinada.
Por ejemplo, cuando una resolución administrativa impone una sanción, destituye a un funcionario, niega una prestación, afecta un derecho adquirido o produce directamente una obligación contra determinada persona, puede existir el presupuesto típico de una acción de plena jurisdicción.
La finalidad no consiste únicamente en borrar jurídicamente el acto.
También debe identificarse qué derecho debe restablecerse.
2. MARCO JURÍDICO BÁSICO
La jurisdicción contencioso-administrativa panameña tiene fundamento constitucional, particularmente en el artículo 206, numeral 2, de la Constitución Política.
Su régimen procesal histórico continúa descansando fundamentalmente en:
- Ley 135 de 30 de abril de 1943;
- Ley 33 de 11 de septiembre de 1946;
- disposiciones correspondientes del Código Judicial sobre competencia de la Sala Tercera;
- Ley 38 de 31 de julio de 2000 sobre procedimiento administrativo general;
- legislación especial aplicable al acto administrativo discutido.
Existe además una cuestión que exige particular cuidado actualmente: la entrada en vigencia del nuevo Código Procesal Civil modificó el régimen procesal civil general.
Por ello, referencias antiguas a normas supletorias del Código Judicial no deben copiarse mecánicamente de manuales, presentaciones o jurisprudencia histórica sin verificar previamente cuál es el régimen procesal aplicable al momento de presentar la demanda.
En materia contencioso-administrativa, la Ley 135 de 1943, modificada por la Ley 33 de 1946, continúa desempeñando el papel procesal especial fundamental.
3. PRIMER PRESUPUESTO: AGOTAR LA VÍA GUBERNATIVA
La acción de plena jurisdicción requiere, como regla general, que previamente se haya agotado la vía gubernativa.
Esto significa que antes de acudir a la Sala Tercera deben haberse ejercido los recursos administrativos que correspondan hasta obtener una decisión administrativa definitiva.
La vía gubernativa puede agotarse mediante decisión expresa de la Administración.
También pueden presentarse hipótesis relacionadas con silencio administrativo, cuya configuración debe acreditarse conforme al régimen jurídico correspondiente.
En una demanda, no basta afirmar:
“La vía gubernativa se encuentra agotada.”
Debe explicarse:
- cuál fue el acto originario;
- qué recurso se presentó;
- qué autoridad lo resolvió;
- cuál fue la decisión final;
- cuándo fue notificada;
- y por qué esa decisión agotó la vía administrativa.
La secuencia debe poder comprenderse inmediatamente.
4. SEGUNDO PRESUPUESTO: LEGITIMACIÓN ACTIVA
La plena jurisdicción protege derechos subjetivos.
Por tanto, quien demanda debe encontrarse directamente afectado por el acto administrativo.
La legitimación no debe darse por supuesta.
Es recomendable incluir una explicación breve y concreta:
La demandante posee legitimación activa porque el acto administrativo acusado le impone directamente determinada consecuencia jurídica que afecta su esfera individual de derechos.
La legitimación se vuelve especialmente importante cuando existen:
- sociedades;
- establecimientos comerciales;
- representantes;
- terceros;
- propietarios;
- beneficiarios;
- personas solidariamente responsables.
Antes de demandar debe conocerse exactamente quién fue jurídicamente afectado.
5. TERCER PRESUPUESTO: EL TÉRMINO DE DOS MESES
Uno de los mayores peligros en plena jurisdicción es la caducidad.
El artículo 42-B de la Ley 135 establece el término correspondiente para las acciones encaminadas a obtener reparación por lesión de derechos subjetivos.
La referencia fundamental es:
dos meses.
No debe transformarse descuidadamente en:
- sesenta días;
- sesenta días hábiles;
- sesenta días calendario.
Cuando existe legislación especial que regula notificaciones o el momento a partir del cual comienzan a correr los términos, esa regulación debe estudiarse conjuntamente con la Ley 135.
La fecha debe calcularse antes de comenzar a redactar la demanda definitiva.
Y existe una regla de litigación prudente:
Nunca trabajar con el último día como fecha normal de presentación.
Debe establecerse una fecha interna anterior que permita corregir cualquier problema de autenticación, poder, notificación o documentación.
6. EL ARTÍCULO 50: UNA ADVERTENCIA QUE NO DEBE IGNORARSE
Uno de los aspectos procesales más peligrosos es presentar una demanda defectuosa pensando que, por el simple hecho de haberla presentado, el término quedó protegido.
La Ley 135 contiene una regla especialmente severa respecto de las demandas que no cumplen las formalidades legales.
Por ello, presentar precipitadamente un escrito incompleto cerca del vencimiento puede ser más peligroso que invertir varios días adicionales en una auditoría seria, siempre dentro del término disponible.
Antes de presentar debe existir un:
CHECKLIST DE ADMISIBILIDAD.
No basta con tener una “buena teoría”.
7. IDENTIFICAR CORRECTAMENTE EL ACTO ACUSADO
Este es uno de los problemas técnicamente más delicados.
En un procedimiento administrativo pueden existir:
Acto originario
El que crea inicialmente la situación jurídica lesiva.
Acto modificatorio
El que posteriormente cambia alguna parte sustancial del acto originario.
Acto confirmatorio
El que, al decidir un recurso, mantiene la decisión anterior.
Acto que agota la vía gubernativa
La última decisión administrativa recurrible antes de acudir a la jurisdicción.
No deben tratarse automáticamente como si fueran un único acto.
El artículo 43-A permite distinguir el acto realmente acusado de aquellos simplemente confirmatorios.
Por ello, antes de redactar la carátula de la demanda debe hacerse algo muy sencillo pero decisivo:
comparar literalmente la parte resolutiva de todas las resoluciones administrativas involucradas.
La redacción puede requerir expresiones como:
“Resolución X, modificada por Resolución Y y confirmada por Resolución Z.”
La precisión importa.
Una demanda contencioso-administrativa no debe obligar al Magistrado Sustanciador a descubrir cuál de varias decisiones constituye realmente el objeto del proceso.
8. COPIA AUTENTICADA: UNO DE LOS RIESGOS MÁS FRECUENTES
El artículo 44 de la Ley 135 exige la presentación del acto acusado en la forma legal correspondiente, incluyendo la constancia pertinente sobre su publicación, notificación o ejecución.
En la práctica judicial, la ausencia de copia autenticada ha sido históricamente una de las causas recurrentes de inadmisión.
Por tanto, antes de presentar deben verificarse:
- copia autenticada del acto acusado;
- copias necesarias de las decisiones que resolvieron los recursos;
- constancias de notificación;
- constancias de publicación cuando corresponda;
- edictos;
- fechas de fijación y desfijación.
Cuando no ha sido posible obtener determinada pieza, el artículo 46 contempla un mecanismo para que pueda requerirse judicialmente.
Pero existe una condición práctica importantísima:
debe poder demostrarse que previamente se realizaron gestiones para obtener el documento.
No debe utilizarse el artículo 46 como sustituto de la diligencia profesional.
9. EL PODER ESPECIAL TAMBIÉN ES PARTE DE LA ADMISIBILIDAD
La representación judicial debe encontrarse correctamente acreditada.
Antes de presentar debe verificarse:
- poder especial;
- identidad correcta del poderdante;
- identidad del abogado;
- idoneidad profesional;
- facultades necesarias;
- firma y formalidades correspondientes.
Un extraordinario concepto de violación no compensa un problema de representación procesal.
10. EL ARTÍCULO 43 Y LA ARQUITECTURA DE LA DEMANDA
Una demanda de plena jurisdicción debe contener de manera organizada:
- designación de las partes y sus representantes;
- lo que se demanda;
- hechos u omisiones fundamentales;
- disposiciones que se estiman infringidas;
- concepto de la violación.
Esta estructura no debería tratarse como una lista burocrática.
Es una secuencia lógica.
Puede representarse así:
ACTO
↓
LESIÓN
↓
HECHOS
↓
NORMA VIOLADA
↓
CONCEPTO DE VIOLACIÓN
↓
RESTABLECIMIENTO SOLICITADO
Cuando esa cadena está correctamente construida, el tribunal puede comprender inmediatamente por qué debe intervenir.
11. LAS PRETENSIONES: NO BASTA PEDIR NULIDAD
Este es uno de los errores clásicos.
En plena jurisdicción no debería limitarse la demanda a decir:
“Solicito que se declare ilegal el acto.”
Eso se aproxima a la lógica de una acción objetiva.
En plena jurisdicción debe precisarse además:
¿Qué derecho subjetivo desea restablecer el demandante?
Dependiendo del caso, puede solicitarse:
- reintegro;
- reconocimiento de determinado derecho;
- eliminación de una obligación;
- pago de una prestación;
- corrección de determinada situación jurídica;
- eliminación de responsabilidad solidaria;
- nueva determinación administrativa cuando jurídicamente corresponda.
La pretensión debe ser concreta.
Las pretensiones subsidiarias también pueden ser útiles.
Por ejemplo:
Pretensión principal
nulidad integral del acto y restablecimiento completo.
Pretensión subsidiaria
nulidad de determinada parte del acto o de una consecuencia específica.
La subsidiariedad no significa imprecisión.
Debe quedar exactamente determinado qué se pretende en cada escenario.
12. LOS HECHOS NO SON EL LUGAR PARA ARGUMENTAR
Otra causa frecuente de problemas consiste en convertir el capítulo de hechos en un alegato jurídico.
Los hechos deberían responder:
qué ocurrió;
quién lo hizo;
cuándo ocurrió;
mediante qué documento;
qué decisión se produjo.
No deberían contener frases como:
“lo cual constituye una evidente violación al principio de legalidad”.
Eso pertenece al concepto de violación.
Una técnica recomendable consiste en preguntar respecto de cada párrafo:
¿Puedo probar documentalmente esta afirmación?
Si la respuesta es sí, puede formularse como hecho.
Si únicamente aparece como argumento de un recurso administrativo:
“En el recurso se alegó que…”
No debe transformarse una alegación procesal en hecho probado.
13. NORMA INFRINGIDA Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN: EL CORAZÓN TÉCNICO
Probablemente uno de los errores más peligrosos consiste en escribir:
“Se violaron los artículos 10, 20, 30, 40, 50 y 60…”
y desarrollar después un solo argumento general.
La Sala Tercera exige una explicación suficientemente individualizada.
La estructura más segura es:
DISPOSICIÓN INFRINGIDA
Artículo X.
TEXTO RELEVANTE
Transcripción exacta de la disposición.
MODALIDAD
- falta de aplicación;
- indebida aplicación;
- interpretación errónea;
- u otra modalidad jurídicamente procedente.
CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN
Explicación concreta de cómo el acto contradice esa disposición.
Las demás normas pueden utilizarse como contexto interpretativo sin necesariamente denunciarlas todas como disposiciones autónomamente infringidas.
Esta técnica reduce ruido y disminuye el riesgo de que el tribunal considere insuficiente la explicación individualizada.
14. NO INVOCAR DIRECTAMENTE LA CONSTITUCIÓN COMO SI LA SALA EJERCIERA CONTROL CONSTITUCIONAL
La jurisdicción contencioso-administrativa controla fundamentalmente la legalidad de los actos administrativos.
El control de constitucionalidad posee su propia estructura constitucional.
Por ello, cuando un problema administrativo tiene dimensión constitucional, debe examinarse cuidadosamente si el concepto de violación puede formularse mediante normas legales que concretan ese principio.
No conviene convertir automáticamente cada garantía constitucional en una “norma infringida” dentro de una demanda de plena jurisdicción.
El litigante debe distinguir:
control de legalidad
de
control de constitucionalidad.
15. DESIGNACIÓN DEL PROCURADOR DE LA ADMINISTRACIÓN
Dentro del proceso contencioso-administrativo interviene la Procuraduría de la Administración.
Aunque la jurisprudencia no siempre ha tratado de manera idéntica la omisión de su designación, existe una regla práctica muy sencilla:
Si puede eliminarse el riesgo escribiendo una línea correctamente, elimínese.
La demanda debería identificar adecuadamente a las partes e intervinientes procesales según corresponda.
No existe ninguna ventaja estratégica en dejar abierta una discusión formal innecesaria.
16. SUSPENSIÓN PROVISIONAL: NO CONFUNDIR EL FONDO CON LA CAUTELAR
Cuando la ejecución inmediata del acto puede causar un perjuicio grave, puede plantearse la suspensión provisional conforme al régimen de la Ley 135.
Pero la solicitud cautelar tiene una lógica propia.
No basta afirmar:
“El acto es ilegal.”
Tampoco basta decir:
“La suma es elevada.”
Debe demostrarse concretamente cuál sería el perjuicio.
Dependiendo del caso, pueden resultar relevantes:
- estados bancarios;
- ingresos;
- obligaciones financieras;
- flujo de caja;
- actividad económica;
- créditos;
- actuaciones de cobro;
- embargos;
- consecuencias patrimoniales concretas.
La medida cautelar debe construirse como un pequeño expediente dentro del expediente principal.
17. CHECKLIST PRÁCTICO ANTES DE PRESENTAR
Antes de llevar una demanda de plena jurisdicción a la Sala Tercera debería poder responderse afirmativamente:
- ¿La acción correcta es plena jurisdicción?
- ¿Existe afectación directa de un derecho subjetivo?
- ¿La demandante tiene legitimación?
- ¿Está agotada la vía gubernativa?
- ¿El término sigue abierto?
- ¿Está identificado exactamente el acto originario?
- ¿Existen actos modificatorios?
- ¿Existen actos confirmatorios?
- ¿Tengo copias autenticadas?
- ¿Tengo constancias de notificación?
- ¿Tengo poder especial?
- ¿Las pretensiones incluyen restablecimiento del derecho?
- ¿Los hechos son objetivos y documentables?
- ¿Cada disposición infringida está correctamente identificada?
- ¿Está transcrito su texto relevante?
- ¿Cada norma tiene concepto de violación suficientemente individualizado?
- ¿Evité convertir la demanda en una acción constitucional?
- ¿El capítulo de pruebas corresponde realmente a los hechos alegados?
- ¿La suspensión provisional tiene prueba concreta?
- ¿El documento final está libre de notas internas, corchetes y datos pendientes?
Si cualquiera de las respuestas esenciales es negativa, todavía no existe una demanda lista para presentar.
18. LA LECCIÓN MÁS IMPORTANTE: ADMISIBLE ANTES QUE BRILLANTE
Existe una tendencia natural del litigante a concentrarse en el argumento jurídico que considera más poderoso.
Puede pasar días estudiando:
- jerarquía normativa;
- potestad sancionadora;
- motivación;
- proporcionalidad;
- interpretación sistemática;
- responsabilidad administrativa.
Todo eso importa.
Pero existe una etapa anterior.
La Sala debe admitir la demanda.
Por eso el orden correcto del trabajo es:
ADMISIBILIDAD
↓
HECHOS
↓
PRUEBA
↓
CONCEPTO DE VIOLACIÓN
↓
PRETENSIONES
↓
CAUTELAR
↓
FONDO
La mejor demanda no es necesariamente la más extensa ni la que contiene mayor cantidad de jurisprudencia.
Es aquella donde cada parte cumple una función concreta.
El acto acusado está perfectamente identificado.
Los hechos pueden probarse.
La norma infringida está individualizada.
El concepto explica exactamente cómo ocurrió la violación.
La pretensión corresponde al vicio denunciado.
Y el restablecimiento del derecho está claramente definido.
CONCLUSIÓN
La demanda contencioso-administrativa de plena jurisdicción no debe redactarse como un ensayo académico.
Es un instrumento procesal.
Su finalidad consiste en conducir al tribunal desde un acto administrativo concreto hasta una consecuencia judicial determinada.
Para lograrlo deben existir conexiones claras:
ACTO ADMINISTRATIVO
↓
AFECTACIÓN INDIVIDUAL
↓
AGOTAMIENTO DE LA VÍA GUBERNATIVA
↓
DEMANDA DENTRO DEL TÉRMINO
↓
HECHOS PROBADOS
↓
DISPOSICIÓN LEGAL INFRINGIDA
↓
CONCEPTO INDIVIDUALIZADO DE VIOLACIÓN
↓
PRETENSIÓN
↓
RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO
Una ruptura en cualquiera de estos eslabones puede comprometer toda la acción.
Por eso, en litigación contencioso-administrativa existe una regla práctica que merece recordarse:
Antes de preguntarnos cómo ganar el fondo, debemos asegurarnos de que el tribunal pueda llegar al fondo.
La técnica de admisibilidad no es una formalidad separada de la estrategia.
Es la primera estrategia del proceso.
SOBRE EL AUTOR
Jorge Gianareas
Abogado — Idoneidad Profesional No. 11899
Gianareas Legal Desk
Áreas de práctica: Derecho Penal, Derecho Administrativo y Derecho de Negocios.
Correo: jorge@jorgegianareas.com
Sitio web: www.jorgegianareas.com
Redes: @jorge.gianareas
Panamá, República de Panamá
Este artículo tiene fines educativos y de divulgación jurídica. No sustituye el análisis particular de un expediente ni constituye asesoría legal para un caso concreto. La normativa, jurisprudencia y reglas procesales aplicables deben verificarse nuevamente al momento de presentar cualquier acción judicial.